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健全行政复议调解和解制度 有效化解行政纠纷
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200781实施的《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称条例),首创了行政复议调解与和解制度,这一制度的建立,使得调解、和解作为解决纠纷的重要方式在基层行政复议工作中被广泛的运用,在化解基层行政争议、社会矛盾方面发挥着越来越重要的作用。本文结合基层行政复议工作实践,试就如何完善行政复议调解、和解制度,有效化解行政纠纷的相关问题进行探讨。

一、行政复议调解、和解制度是重要的行政纠纷解决机制

笔者所在的册亨县是一个“少、边、穷”地区,经济、文化欠发达,土地、林地等历史遗留问题较多,近年来随着龙滩电站、汕昆高速公路等国家大型建设工程在我县征用了部分土地,涉及土地、林地补偿问题而引发的土地权属、林地权属纠纷集中暴露出来,进而因行政确权问题引发了大量的行政纠纷。2006年至2008年,册亨县共收到行政复议申请33件,受理审结23件,不予受理10件。在受理审结的23件行政复议案件中,经调解达成调解协议,以调解方式结案的6件。其中,2007年受理的4件不服林业行政处罚的行政复议案件中,经行政复议机构组织申请人、被申请人进行调解,双方达成调解协议后,申请人主动提出撤销《行政复议申请》,县行政复议机关根据调解结果依法作出了复议终止决定;2010年,依法受理的行政复议案件共3件,调解结案1件。

在我县受理的行政复议案件中,绝大多数都由行政复议机关组织进行过调解,有些案件虽然在复议中调解无果,但由于调解时所做的大量工作,有效控制了争议的扩大、矛盾的激化,使申请人和被申请人及第三人等各复议当事人在纠纷的解决、争议的化解上奠定了基础,在复议决定作出后,当事人通过自行和解来解决争议或者再由行政机关组织调解达成调解协议的案例也有不少。从复议和解和调解工作实践来看,行政复议调解、和解制度的确立,增加了行政复议的审结方式,使法律效果和社会效果得以充分结合,有利于使行政争议化解在基层、化解在萌芽状态、化解在行政体系内。这样的制度创新,符合我国“和为贵”的传统文化,同时,调解、和解制度的运用,有助于基层行政纠纷的彻底解决,可以减轻当事人的诉累,适应了新形势下行政复议发展实践的需要,是化解矛盾纠纷的有效途径,是对行政复议审理方式的创新,对促进社会和谐具有积极作用。

 二、现行行政复议调解、和解制度尚需完善

结合我县的行政复议调解、和解实践来看,笔者认为,现行的复议调解、和解制度尚有不足之处,给调解、和解工作的开展造成了一定影响,主要体现在两方面:

一方面,未明确和解协议是否具有法律效力,导致复议实践中和解结案率极低。《条例》未规定和解协议的法律性质,比如是属于具体行政行为还是民事协议、行政合同?更为重要的是,对和解协议的法律效力未作明确规定,而《条例》第五十条关于调解制度的规定中,明确“行政复议调解书经双方当事人签字,即具有法律效力”,这就容易使人产生歧义,即只有调解协议才有法律效力,而和解协议则没有法律效力。在调解协议的强制执行力方面,在调解制度与诉讼执行的衔接上,司法确认制度已逐步建立并完善,随着人民调解司法制度的确立(201111日实施的《人民调解法》已确立了人民调解司法确认制度,规定经司法确认有效的人民调解书可申请人民法院强制执行),配合“大调解”体系的构建,相信行政复议和解司法制度的确立也只是较短时间的问题。而和解协议的强制执行力,则因对其法律效力未作规定,无法与诉讼程序衔接,即是说,无法律效力即无司法确认,无司法确认即无强制执行力,而无法律效力、无强制执行力,则和解必将流于形式,和解协议也就会成为一纸空文,虽已达成协议,但在对方不履行和解约定义务时,势必会再生矛盾,再起争议,没有起到彻底化解行政争议的作用。因此,建立在立法中明确和解协议的法律效力问题,以解决上述和解实践中存在的问题。

另一方面,复议调解、和解的适用范围较窄。从条例的规定来看,复议调解的案件适用范围有两种:一是公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的,二是当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷;和解适用的范围则只有一种,即公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的。从我县受理的行政复议案件来看,大多数是个人、农户之间的土地权属争议或林权争议案件,依上述规定,该类案件就应不适用调解、和解,但这类案件又具有特殊性,表面上看是行政机关同申请人的矛盾,实质上则是申请人与第三人的矛盾,对此类案件如果不对申请人与第三人的矛盾予以妥善解决,势必会导致更大矛盾的产生,因此,我们在该类案件的复议,都坚持“调解优先”的原则,从达成调解的几宗案件的最终效果来看,效果是极好,切实有效地化解了矛盾、彻底解决了纠纷。此外,在我们的基层行政复议实践中,对某些案件进行调解,往往找不到明确的法律依据,但进行调解、和解,却又能切实解决争议,促进当地社会的和谐稳定,这时,我们从党和国家利益至上、人民利益至上的角度,也极力进行了调解或促成申请人和被申请人的和解。以上实践说明,现行的复议调解、和解在案件的适用范围上是有局限性的,缺乏灵活性,跟不上时代发展的需要,因此,扩大复议调解、和解的案件适用范围,对各类行政争议的化解,具有重要的现实意义。至于如何扩大适用范围,鉴于各地的情况不一,受理的行政复议案件存在明显的差异性,笔者建议,可由各地行政复议机关制定相应的行政复议调解、和解办法,确认行政复议调解、和解的适用范围。

三、积极推进行政复议调解、和解工作,切实化解行政争议

行政复议调解、和解作为一种行政争议解决方式,是化解社会矛盾、维护社会稳定,维护行政相对人合法权益的有效手段。要把行政争议化解于基层、化解于萌芽状态、化解于行政体系内,加大行政复议工作力度,积极推进行政复议工作调解、和解工作是极为重要的。作为基层行政复议机关,应结合工作实际,按照“定纷止争、案结事了”的要求,坚持“诚恳务实、服务为民”的工作理念,积极运用行政复议调解、和解工作机制调处复议案件,具体来说,应做好下以工作:

(一)做好《条例》的培训与宣传工作

加强行政复议制度的宣传,正确引导人民群众通过行政复议程序理性合法地表达利益诉求。通过广泛地宣传《行政复议法》和《条例》,让广大人民群众知晓并掌握行政复议这一解决行政争议的法律制度,是发挥行政复议作用的重要前提和基础。为此,基层行政复议机关要加强对行政复议制度的宣传力度,充分利用报刊、广播、电视和互联网以及公告栏、宣传栏等,以贴近人民群众的语言和方式,广泛宣传,引导舆论,把行政复议制度普及到千家万户,努力营造依法解决行政争议,化解社会矛盾的良好社会氛围。

(二)严格遵循自愿、合法原则

自愿、合法是行政复议调解、和解必须遵循的基本原则,调解、和解均应出于当事人的真实意思表示,是其真实意愿的切实体现,对于调解,复议机关不得“强调强处”;同时,行政复议过程作为依法行政的一个重要环节,在调解、和解过程中还必须注意调解、和解内容是否合法这一关键性问题,调解、和解的目的固然是要解决矛盾、平息争议,但矛盾的解决并不等同于“和稀泥”,应依法调解,不能违反相关法律、法规、规章和国家有关政策的规定。当然,由于立法的滞后性,有些行政争议在处理上缺乏明确的法律依据,这时,也应从党和国家利益至上、人民利益至上的角度来进行调解,切实维护当事人的合法权益,实现公平与正义。

(三)加强基层行政复议机构建设,努力提高基层行政复议能力

行政复议调解、和解工作的有效开展,与行政复议机构设置、人员配备、办案经费以及办公条件等直接相关,为此,应切实解决上述问题,切实提高基层政府和行政机关的行政复议能力。同时,复议机关应大力加强复议队伍建设,打造高素质的复议队伍,作为复议人员,在业务能力方面,不应只局限于掌握相关法律知识,还应掌握相关的沟通、交流技巧和协调能力,学会明法析理,以法服人、以理动人、以情感人,这些,都应作为衡量复议工作人员素质高低的标准之一,在队伍建设中加以强化。

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