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修改《行政复议法》需要解决的有关问题
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《行政复议法》自1999101日起施行以来,对行政机关的依法行政起到重要的推动作用,对于维护公民、法人或者其它组织合法权益发挥了重要的救济作用。但是,随着经济社会的不断发展特别是当前我国正处于经济体制、社会结构变革的关键时期,各类社会矛盾日益激化,行政争议案件剧增,现行行政复议制度在某些方面已不能适应新时期、新形势下行政复议工作的需要。因此,全国人大将《行政复议法》的修改列入了2010年立法计划。现就修改《行政复议法》需要解决的有关问题进行探讨。

  一、《行政复议法》的修改应围绕救济功能的发挥来进行

  行政复议主要有行政监督和行政救济两大功能,而从《行政复议法》的立法和实施过程来看,现行行政复议制度更为强调的是行政复议的监督功能。在国务院提请全国人大常委会审议行政复议法(草案)的议案时,《关于〈中华人民共和国行政复议法(草案)的说明》中明确指出:“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度……体现行政复议作为行政机关内部监督的特点”,《行政复议法》颁布后,国务院在《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉的通知》中又重申“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度。”行政复议作为行政机关内部自我纠正错误的监督制度是指“行政机关依据领导和被领导、指导和被指导关系所形成的监督形式,这是我们认识行政复议的基本出发点。行政复议的基本制度、原则、原理和程序也都是以此为基础的。”也就是说,现行行政复议制度在功能定位上,是将行政复议定位在行政监督这一基础上的,存在“强监督弱救济”的问题。

  而从国外立法实践来看,虽然各国的立法模式和制度名称、制度设计和程序规定各异,但基于对“有权利必有救济”的共识,都把公民权利的有效救济作为行政复议的最终出发点和落脚点,在功能定位上主要考虑的是行政复议的救济功能,是把行政复议制度作为一种行政救济制度来进行设计的。借鉴国外立法经验,我们认为,行政复议制度最根本的目的是保护公民的合法权益,行政复议的主要功能就是给予公民最大限度的权利救济。因此,修改《行政复议法》,应将“救济为主监督为辅”作为一条基本指导原则,在功能定位上突出行政复议的救济功能,围绕救济功能的发挥来对相关的复议范围、复议程序等制度内容进行修改。

  二、应建立独立、统一的行政复议机构和复议人员任职制度

  现行行政复议制度在行政复议机构的设立和复议工作人员配备上是不科学的,存在如下问题:

  一是行政复议机构不统一,设置不合理。前面已提到,以前行政复议的主要功能是行政监督,因此根据《行政复议法》的规定,复议机构原则上是作出具体行政行为的原行政机关的同级人民政府或上一级主管部门,其与被申请人不仅同属于行政组织,而且在组织上或业务上与被申请人有领导和被领导的关系,二者之间存在某种意义上的利害关系,复议机关也就很难超脱于纠纷双方之上,公正地解决纠纷,从而在群众当中造成“官官相护”的不良评价,使得行政复议的公正性、权威性受到影响。

  二是行政复议机构不独立。行政复议机构作为裁决机构,只有具备独立地位,独立行使复议权,其处理结果才能确保公平、公正。但是,现行行政复议体制下,行政复议机构只是各级政府及政府工作部门的下属机构,如政府的法制办公室、行政主管部门的法规处(科)室等,不能独立对外行使职权,更不能以自己的名义独立作出行政复议决定,在复议权的行使上不具有独立性,这也不同程度地影响了行政复议的公正性、权威性。

  三是复议机关的工作人员配备不足、素质不高。现行行政复议制度对于行政复议机构的编制、人员、机构设置及其职权均没有明确的法律规定,客观上导致了人员配备不足的问题,有的复议机构甚至无专职工作人员,而是由其他科室的人兼职,复议工作难以开展,办案质量难以保证。同时,行政复议对于复议人员的法律素质、专业素养要求极高,而现行行政复议制度中,对复议人员的任职条件并未作明确要求,复议人员水平参差不齐,一些复议人员缺乏必要的法律素质、专业素养,难以胜任行政复议工作。

  针对以上问题,笔者认为,《行政复议法》的修改,应将行政复议机构的机构设置及其职权、复议人员任职等问题作为重要修改内容。具体来说:

  一是应建立统一、独立的行政复议机构。在统一行政复议机构方面,2008年以来,我国在北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南、贵州等8个省、直辖市开展行政复议委员会试点工作,黔西南州也开展了行政复议委员会试点工作,对相对集中行政复议权进行有效的探索。对此,有人提出,“按照统一性、独立性、公正性、公开性、专业性、效率性指导原则,由县级以上人民政府统一行使行政复议权,建立相对独立的行政复议机构,规范组织结构,完善运行机制,建立职能有机统一的行政复议新模式——行政复议委员会。”对这一建议,我们持赞同意见,需要注意的是,我国行政管理领域具有多样性和复杂性,特别是对于实行垂直领导的如海关、金融、国税、外汇管理等行政部门,相关法律、法规、规章的专业性较强,对这类行政部门所涉及的行政复议事项,是否也应将其纳入统一的行政复议机构中,应作慎重考虑。此外,在行政复议机构的独立性问题方面,通过建立统一的行政复议机构,撤销隶属于政府有关工作部门的处(科)室等行政复议机构,也使得行政复议机构在机构设置、人员编制、职权等方面从政府相关行政部门部门脱离出来,在机构设置、人员编制、职权行使方面有了相对的独立性。同时要强调的是,复议机构是否能够独立行使裁决权,是其是否真正独立的关键,也是合法、公正复议的关键,对此,应通过《行政复议法》的修改予以明确,使复议机构得以真正独立行使裁决权。

  二是应建立复议人员任职和外聘制度。对于复议人员的任职条件,在《行政复议法》的修改中,应以专业职称、教育背景、法律专业知识、工作经历等为条件,明确规定复议人员的任职条件,以解决复议队伍素质不高的问题。同时,针对有关重大、疑难、专业性强的行政复议案件,可立法规定复议人员外聘制度,由行政复议机构聘请一定数量熟悉法律的专家学者、法官、律师以及在相关技术领域的专业人员作为复议人员,参与到行政复议工作中来,以弥补行政复议机构复议人员专业化、法律化程度不高的问题。

  三、应规范行政复议听证制度、建立行政复议证据规则

  《行政复议法》和相关法规对于行政案件的审理,主要规定了书面审理原则,对行政复议的听证制度未作规定,实践中给群众造成了行政复议不公平、不透明的负面印象。考虑到行政复议的公开、公平、公正性原则问题,全国各地在办理行政复议案件中,陆续制定了行政复议听证的有关规则、程序、制度,在复议实践中创造性地引入了听证制度,取得了较好的社会效应和良好的办案效果,可以说,复议听证已成为行政复议不可或缺的一个重要组成部分。但是,由于《行政复议法》对听证制度未作规定,全国各地对听证范围的界定、听证程序的设计、听证效力结果的规定并不统一,客观上存在听证制度不一致的情况。因此,修改《行政复议法》,应将听证制度添加进来,并对听证范围、听证程序、听证效力等一系列制度内容作具体规定,以确保复议听证制度的统一性、权威性。

  此外,《行政复议法》未就复议机关调查取证、证据的质证、证据的审核认定等问题制定必要的证据规则,使得复议机关在举证质证、证据效力的审核认定等方面难以把握,办案结果存在明显差异,给复议机关的办案造成了困扰,也影响了行政复议的权威性、公开性、公正性。因此,《行政复议法》的修改,应参照三大诉讼法及相应的证据规则,制定明确具体的行政复议证据规则。

  四、应着力解决行政复议前置案件大量存在的问题

    从现行的行政复议与行政诉讼的衔接程序上来看,大致分为两种情况。一种情况是行政复议与行政诉讼可以自由选择,另一种情况则须行政复议前置,复议过后方能提起行政诉讼。从当前行政复议案件的情况看,存在大量的行政复议前置案件,一方面加重了复议机关的工作,同时也阻碍了行政相对人救济权利的行使,延缓了其合法权益的实现,导致当事人的合法权益得不到及时维护。产生这种情况的原因,与《行政诉讼法》第37条第2款:“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议,对复议不服再向法院提起诉讼的,依照法律、法规的规定”的规定不无关系,该规定将行政复议前置的规范性依据降至“法规”,这使得相关部门在制定行政法规、地方性法规时为避免直接进入行政诉讼而作了必须先行复议的规定,从而产生了大量复议前置案件。要解决复议前置案件大量存在的问题,在修改《行政复议法》时,就应明确提高行政复议前置的门槛,将复议前置的规范性依据提升至“法律”而将“法规”排除在外,并建议立法机关对《行政诉讼法》第37条第2款作出相类似的修改,以保护当事人救济权利的及时实现,同时也可缓解行政复议机关的办案压力,提高办案效率和质量。

  除上述问题以外,如何建立复议调解制度,充分发挥调解作用,化解行政纠纷,使行政相对人能够得到及时救济,也应是修改《行政复议法》时应予考虑的。

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