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对土地行政复议案件审理过程中被申请人所提交证据如何认定的几点思考
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在土地行政复议案件中,大多数属于土地确权纠纷案件。由于笔者所在的黔西南布依族苗族自治州经济欠发达,该类土地确权纠纷案件主要集中在农村土地确权纠纷上。从土地行政复议案件的审理实践来看,被申请人在土地行政复议案件审理过程中所提交的证据应当如何认定,是准确认定案件事实的关键,也是土地行政复议案件审理过程中较为复杂的问题。本文试就被申请人提交证据的相关问题进行探讨。

一、被申请人提交证据的分类

土地行政复议案件中,被申请人在土地行政复议案件审理过程中所提交的证据较多且杂,有必要对这些证据作一简单分类。被申请人提交的证据大致可分为以下几类:

(一)涉及土地权属的相关书证

在土地确权纠纷案件中,行政机关进行确权主要依据的是当事人所提交的土地权属证书、证明材料及土地行政管理部门制作的地籍调查表等书证。当事人所提交的土地权属书证主要有:解放前的土地买卖契约、土改时期确权颁发的《土地房产所有证》、合作化时期的土地权属证明材料 三包四固定时期的土地权属证明材料、1981年开始土地承包后颁发的《土地承包经营权证》、当事人之间的土地转让、租赁协议等。此外,当事人往往会提供自行绘制的证明其土地权属的界址、四至、面积等土地利用状况的图纸来证明其享有土地权属,土地行政管理部门及相关部门所绘制的一些涉及土地界址、四至、面积的图纸也被作为确认权属的证据,这类图纸类证据在分类上来说,应归之于书证。

  (二)证人证言

由于涉及土地权属的证书、证明材料因历史原因未颁发或因当事人保管不善而遗失,特别是1962年,国家对农村的土地、牲畜、耕垦、劳动力进行四固定,按居地原则对土地进行调整,土地归就近生产队集体所有。在土地确权时,被申请人一般以四固定为准,其效力优先于土改时的土地证,但是四固定没有颁发相关土地权属证书,在审查证据时主要是听取证人证言,证人证言成为证明土地权属的主要证据。从这些证据的来源看,既有当事人提供的证人书面证明,也有被申请人及土地行政主管部门对证人所作的调查笔录。此外,村、组所出具的有关土地权属的证明材料,兼有证人证言和书证的证据特征,根据其证据特点,也应归之于证人证言这一类证据。

(三)当事人的陈述

当事人的陈述对土地权属的确认有密切联系,其陈述应列为被申请人提交的证据。

(四)确权所依据的规范性文件

由于我国的土地政策有过多次调整,历史遗留问题较多,土地权属管理工作相对薄弱。因此,要确认土地权属,除依据书证、证人证言、当事人的陈述等证据来认定事实外,还须以相关规范性文件作为确权的法律、政策依据。虽然规范性文件在三大诉讼法中尤其在行政诉讼法中的证据形式中均未列为证据,但在行政复议案件中,被申请人所适用的规范性文件是否合法,却是认定土地确权这一具体行政行为是否违法的依据。因此,确权适用的规范性文件也应属于被申请人所提交的证据,应通过行政复议案件的审理来确认其效力。

二、被申请人提交证据在证据效力上存在的问题

以上对被申请人提交证据进行了分类,从上述证据来看,存在以下问题:

(一)相关书证的权属记载事项不明确,且难以证明土地变迁情况。

由于过去对土地权属登记缺乏明确规定,在实地调查方面存在许多问题,许多土地权属证明材料记载的四至界限、土地面积与实际情况往往不相一致,与相邻土地的权属证书在四至界限、土地面积等重要权属记载事项上经常出现重叠、交叉等,加上批少占多现象的普遍出现,导致土地权属证书等书证有关土地权属的记载事项错漏较多,无法依据权属证书等书证来对土地的界限、面积作准确认定,该类证据存在记载事项不明确的普遍性问题。

此外,根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条 :“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的,应视为现使用者所有;连续使用不满二十年,或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的,由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”的规定,土地连续使用是否满二十年成为确认集体土地所有权的关键,而有关土地权属的书证只能证明争议土地以前的权属状况,却无法证明该争议土地变迁的演变状况,对土地利用状况的演变缺乏证明力。

(二)证人证言的可信度不高。

因历史原因未颁发土地权属证明材料或权属证书灭失的情况下,在进行土地确权时,证人证言成为认定土地权属的重要证据。但许多土地权属纠纷案件往往因土地变迁时间长久,证人的陈述因记忆模糊、错误而难以准确描述土地权属状况。同时,证人范围一般局限在本集体经济组织成员范围或相邻村集体经济组织成员范围内,受血缘关系、宗族关系、地域关系、历史积怨等多种因素的影响,证人与当事人之间往往存在这样那样的利害关系,在作证时经常会发生为了某一方的利益作伪证、假证的情况,在可信度上存在许多问题,给该类证据效力的认定造成了诸多困扰。

(三)被申请人调查、收集的一些证据存在明显瑕疵

土地确权案件中,被申请人在进行调查取证过程中,由于调查人员对证据的制作程序、形式要件缺乏了解,认识不够,易形成一些形式上存在瑕疵的证据材料,比如,调查笔录等没有行政执法人员的签名或者盖章,提供的声音资料未附文字记录,提供的证人证言未附居民身份证复印件等证明证人身份的文件等。特别是一些调查、收集的证据还存在严重违反程序的问题,如一名工作人员独自调查所取得的证人证言、陈述笔录;地籍调查表没有当事人的签名或者伪造签名等等。

三、行政复议过程中应如何认定被申请人提交证据的效力

由于行政复议缺乏相应的证据规则,在复议实践中,主要是借鉴行政诉讼证据规则来对被申请人提交的证据效力进行认定。虽然行政复议证据与行政诉讼证据在一定程度上具有同一性,但由于行政复议与行政诉讼具有本质上的区别,完全照搬行政诉讼证据规则来认定行政复议证据的效力显然是不妥的。在行政复议中要认定被申请人提交证据的效力,应着重考虑以下几个方面:

(一)在综合分析的基础上来确认相关证据的效力

在土地确权案件的行政复议过程中,由于被申请人提交的证据在对同一事实的证明上经常出现彼此矛盾的情况,在对这些证据审查认定时,应坚持综合分析认证的原则。具体来说,应以证明效力较高的权属证书等书证材料作为认定案件事实的主要证据,在权属证书等书证缺失时,则应当尽可能对政府部门土地历史档案上的相关记载或者书面文字材料予以认定。例如,民国时期的土地证,对涉案土地权属的记载和处理文件;上世纪五十年代末各地政府进行土地资源调查过程中委托部队拍摄的航拍图、绘制的地形图等。同时,由于证人证言存在可信度不高的问题,对于证人证言效力的认定应持审慎态度,不能单独以证人证言作为认定案件事实的证据,应结合书证等来综合分析,以便于案件事实的查明。如书证等均不存在,则在审查证据时除证人证言外,还应考察田地面积造册、交粮纳税和土地经营管理等情况,对证人证言的效力进行综合分析判断。

(二)对瑕疵证据在效力认定上应视不同情况区分对待,不能一刀切。

 被申请人调查、收集的一些证据不同程度地存在瑕疵,对于这类有瑕疵的证据,是否具有证据效力,证据效力的大小如何,应视情况的不同来确认,而不能一概视为有效证据,或一概作为无效证据予以否定。对这类瑕疵证据,原则上应当结合被申请人提交的全部证据材料进行综合认证。对于仅只是形式上存在瑕疵的证据,如通过其他证据材料能够对该证据的待证事实相互印证,形成完整证据链的,对该证据的证明效力可以认可;对于不能通过其他证据予以印证的一般形式上存在瑕疵的证据,则对该瑕疵证据的证明效力应不予认可。同时,对于严重违反法定程序所调查收集的证据,应视为非法证据,依非法证据排除规则而不予认可其证据效力,不能作为定案的依据。

(三)应结合相关法律、法规及政策性文件来认定被申请人提交证据的效力。

在上世纪八十年代前,我国的土地权属管理工作在立法上是空白,没有相关的法律依据,要确认土地权属,往往得依据当时出台的一些政策性文件,但这类规范性文件与后来出台的有关土地确权的法律、法规有时规定不一致,造成了法律、法规和政策性文件在适用上的冲突。同时,现行的法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方规章在土地确权的规定上也不尽一致,同样存在冲突。这些冲突、矛盾给证据效力的认定造成了困扰,因此,如何适用相关法律、法规及政策性文件来确认被申请人所提交证据效力的问题,是应认真思考的。

第一,关于现行法律、法规与以前的政策性文件发生冲突时应如何适用的问题。

由于我国土地权属问题在相当长的时期内没有法律规定,从尊重历史的原则考虑,以前的政策性文件对土地确权的规定应当具有权威性。如因现行法律、法规与以前的政策性文件发生冲突,针对历史遗留的土地确权争议,在证据效力的认定上应予适用以前的政策性文件。

第二,现行法律、法规与地方性法规、规章应如何适用的问题。

从土地确权案件的法律适用来看,除土地管理法及其实施细则、森林法及其实施细则、草原法等国家法律、行政法规外,还适用国土资源部颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属争议调查处理办法》等部门规章,此外,一些地方性法规和地方性规章针对本行政区域的实际情况,也对土地确权作出了相关规定。一般来说,在证据效力的认定上,应当遵循优先适用上位法的原则,优先适用国家法律、行政法规。不过,由于国家法律、行政法规的规定一般较为原则,缺乏可操作性,而地方性法规和部门规章、地方规章则对土地确权案件的实体处理和行政程序规范作了较为具体、明确的规定,具有针对性和可操作性,因此,在被申请人提交证据的效力认定上,一般应以地方性法规和规章为主要适用依据。但是,在现行的法律、行政法规、地方性法规、部门规章在土地确权的规定上发生冲突时,应当依据上位法优先适用原则,优先适用法律,而地方性法规、部门规章、地方规章只能作为参考。

(四)在被申请人所提交证据的效力认定上,必要时应通过听证程序,引入行政诉讼证据规则来确认证据效力。

在土地确权行政复议案件中,对于一些疑难、重大案件,应通过听证程序来查明案件事实。对此,在《行政复议法实施条例》刚刚颁布实施之际,我州于200784日在全国开了行政复议听证审理土地确权案件的先例。可以说,在土地确权行政复议案件中引入听证程序,一定程度上解决了行政复议书面审中存在的问题。但是,对于行政复议听证程序来说,复议过程中被申请人、申请人及第三人的举证规则、复议证据的质证规则、复议证据的效力规则、证据裁判规则均没有明确规定,没有较为完备的与听证程序相配套的行政复议证据规则,这给听证过程中应如何适用证据规则造成了影响,同时也对被申请人提交证据的效力认定造成了影响。在行政复议证据规则缺失的情况下,考虑到行政复议与行政诉讼在较多方面的一致性,在对被申请人提交证据的效力进行认定时,应参照行政诉讼证据规则中的有关举证、证据的对质辨认和核实、证据的审核认定等证据规则,结合行政复议的特点来认定上述证据的效力。

此外,对于被申请人提交的证据,必要时应由行政复议机关依据《行政复议法》第三条第(三)项赋予的调查取证权,进行相关调查取证,在调查取证的基础上综合分析认定被申请人所提交证据的效力。

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